案例分析：行政处罚的负责人集体讨论程序应当在何时进行

案情简介

2020年4月10日，某公司因涉嫌违法行为，被当地市场监管局立案调查。

4月30日，市场监管局进行了集体讨论，决定对该公司罚款30万元。

5月10日，市场监管局向该公司发出听证告知书，告知拟罚款30万元以及申请听证的权利。

该公司申请听证，市场监管局经听证后，未再集体讨论决定即对该公司罚款30万元。

当事人对行政处罚不服，提起行政诉讼。

评  析

《中华人民共和国行政处罚法》第五十七条 调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不予行政处罚；（四）违法行为涉嫌犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。

1.哪些行政处罚案件需要集体讨论决定？

行政处罚法第57条第2款规定的“情节复杂”或者“重大违法行为”，在实践中理解执行存在一定的分歧。我们认为，集体讨论决定属于行政处罚实施中的法定行政程序，在符合法定情形的情况下行政机关必须适用，不存在行政机关或行政执法人员是否选择适用的裁量空间。如果单行法律、法规、规章对集体讨论决定的适用情形或范围有明确列举的，就应当按该规定执行（例如，国家市场监管总局规章《市场监督管理行政处罚程序规定》第60条第2款规定）。没有法律规范进行具体列举的，行政机关可以参照行政处罚法第58条第1款对法制审核程序适用情形的规定，以及第63条第1款对听证程序适用情形的规定执行。

2.行政处罚告知程序前，行政机关是否可以集体讨论？

根据行政处罚法第44条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据；符合听证情形的，还应当告知当事人有申请听证的权利。有观点认为，行政机关不得在行政处罚告知程序前进行集体讨论。对此，我们认为，一般情况下，符合法定情形的行政处罚案件，其集体讨论决定程序应当是在调查程序终结后、行政处罚决定作出前进行。

实践中，行政机关有时也会在告知之前进行集体讨论，这也有一定的合理性。尤其是在一些重大复杂或者社会关注度较高的行政处罚案件中，为了确保向当事人告知的内容特别是法律适用和拟处罚结果的精准性，行政机关可以在告知之前进行集体讨论。但这时的集体讨论并非法定程序，形成的意见也只是拟处理意见，不能作为最终行政处罚决定的依据。行政处罚法设定行政机关负责人集体讨论决定制度，主要是要求行政机关对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的案件予以慎重考虑，行政机关负责人集体讨论在告知前进行，并不违背立法目的。但是，在告知之前就进行了集体讨论，告知之后是否还要再次进行集体讨论？这就要看告知之后当事人是否提出了具有实质意义的陈述申辩意见，或者是否申请听证并由行政机关组织召开了听证会等具体情况进行综合判断。如果在告知期限内，当事人明确表示放弃陈述、申辩权利，或者未提出陈述和申辩意见，也没有提出听证申请的，从行政执法的效率角度考虑，行政机关可以不再进行集体讨论决定；但如果在告知期限内，当事人提出了有实质意义的陈述、申辩意见，或者行政机关依当事人申请组织召开了听证会，行政机关应当再次进行集体讨论决定。

本案中，虽然市场监管局在告知之前进行集体讨论不违反法律规定，但因当事人在告知后提出申请并组织了听证，该局就应当再次启动集体讨论决定程序，由办案人员根据调查的事实、证据以及听证笔录向行政机关负责人全面汇报后，由该局负责人集体讨论才能形成最终的行政处罚决定。但该局在听证程序后未再次启动集体讨论程序，构成行政程序违法，人民法院遂判决撤销该行政处罚决定，因某公司违法事实客观存在同时判决该局重新作出处理。

（来源：江苏高院）