最高法判例：行政机关不得以协议为名，损害行政协议相对人的合法权益
裁判要点
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第一部分第三段规定，行政审判实践中，经常涉及有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件，这些具体应用解释和规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。行政协议案件涉及行政管理职能的履行和公共管理目标的实现，作为行政案件审理，必须按照行政诉讼法的规定，对被诉的行政协议行为进行合法性审查。凡是违反法律、行政法规、地方性法规、合法有效的规章以及规章以下规范性文件的行政协议行为，均属于违法的行政行为。行政机关签订行政协议，应当在其自由裁量权范围内行使，不得侵犯国家利益、公共利益和他人合法权益，也不得以协议为名，损害行政协议相对人的合法权益。
案涉行政机关制定的安置工作实施细则不违反上位法规定的，应当作为判断其与被拆迁人签订的补偿协议行为以及不履行依法安置法定职责行为是否合法的根据。补偿协议有关对被拆迁人安置房屋的约定，明显与安置细则规定不符，严重损害被拆迁人依照细则应当获得的补偿安置权利的，行政机关仍负有按照安置细则规定依法给予被拆迁人进行安置的职责义务。
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申5250号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）海南省三亚市海棠区人民政府。
法定代表人孙耿，区长。
委托代理人邓振海。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）翟好志。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）刘学珍。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）翟学帅。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）黎象妮。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）翟某1（曾用名：翟某2）。
上述五位被申请人的委托代理人林圣全。
再审申请人海南省三亚市海棠区人民政府（以下简称海棠区政府）因被申请人翟好志、刘学珍、翟学帅、黎象妮、翟某1（以下简称翟好志等人）诉其签订征收补偿协议行为和不履行依法安置法定职责一案，不服海南省高级人民法院于2016年11月22日作出的（2016）琼行终422号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年7月19日立案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
翟好志等人原籍为河南省获嘉县黄堤镇张翟庄村委会。1994年经三亚市海棠区庄大村民委员会（以下简称庄大村委会）同意，并经当地公安管理部门准许，全家迁移落户到庄大村委会第一村民小组，由庄大村委会划分宅基地建房居住至今。2007年11月22日，因海棠湾旅游度假开发区及道路项目建设需要，征用翟好志等人宅基地及房屋，翟好志等人与海棠区政府签订《庄大村征地拆迁补偿安置协议书》，约定以公寓楼形式安置，安置标准按三府（2007）107号文执行。协议签订后，双方均未按该协议约定履行。2012年7月17日，三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）批准同意实施《海棠湾镇征地拆迁补偿安置方案》（以下简称2012年安置方案）。为作好安置工作，海棠区政府2013年制定《海棠湾镇安置工作实施细则》（以下简称2013年安置细则），进一步明确安置分户原则、安置对象确定条件、安置分户及对象确认程序和具体安置办法。其中，第二条规定，被征收人以“户”为单位进行安置；安置对象为征地拆迁范围内拥有合法房产并在该集体经济组织内部享有权利和承担义务的被征收人及其家庭成员。第三条规定，海棠湾征地拆迁安置为连排住宅风情小镇，对开发建设项目征地拆迁的失地农民，原则上以村（居）委会为单位，按风情小镇建设片区就近集中安置。连排住宅风情小镇分150、200、250、300平方米四种户型，安置标准为每人50平方米。如以户为单位的人口数超出安置片区风情小镇最大户型安置标准确定的人口数，超出的人口按每人60平方米安置在公寓楼。翟好志等人作为被征收户，其户内符合安置条件的人口为翟好志、刘学珍、翟学帅、黎象妮、翟某15人。2009、2010、2015年，因庄大村委会不按同等村民待遇给翟好志等人分配征地补偿款，翟好志等人三次提起诉讼，三亚市中级人民法院和三亚市城郊人民法院分别作出（2009）三亚民一终字第60号、（2010）城民一初字第615号、（2015）三亚民一终字第262号民事判决，均确认翟好志等人具有庄大村委会第一村民小组集体经济组织成员资格，庄大村委会应按同等村民待遇给付翟好志等人相应征地补偿款。2015年9月7日，海棠区政府为加快海棠区中区水系建设项目，再次与翟好志等人签订《海棠区被拆迁人员房屋征收补偿安置协议书》（以下简称2015年补偿协议），主要内容：翟好志等人被征收房屋面积143.91平方米，安置人数5人；以产权置换的方式进行安置，安置房屋为林旺北风情小镇公寓楼，面积120平方米。协议签订后，海棠区政府于2015年9月8、9日将翟好志等人房屋拆除。2015年11月5日，翟好志等人向海棠区政府提出纠正违法安置申请，海棠区政府未予以答复。2016年1月11日，翟好志等人提起本案行政诉讼，以2015年补偿协议是受胁迫、违背真实意思签订为由，请求确认2015年补偿协议中给予翟好志等人补偿120平方米公寓楼内容无效，并依照2013年安置细则给予250平方米林旺北风情小镇连排住宅一处。
海南省三亚市中级人民法院（2016）琼02行初185号行政判决认为,2012年安置方案及2013年安置细则，均属《海南省土地征收补偿安置管理办法》第五条第（四）、（五）项规定的征地补偿安置具体方案。安置方案经批准后，具有约束力。海棠区政府应按安置方案及其细则规定的安置方式、安置标准等，与被征收人签订征收补偿安置协议。发生法律效力的三份民事判决，已确认翟好志等人具有集体经济组织成员资格，翟好志等人以户作为安置对象，符合2013年安置细则第二条第（二）项第1目规定的安置条件，按该细则第三条第（一）项规定，翟好志等人安置人口为5人，安置标准每人50平方米，翟好志等人应取得连排住宅风情小镇250平方米户型安置房屋的资格。海棠区政府仅给予翟好志等人安置林旺北风情小镇面积120平方米的公寓楼，侵害翟好志等人的合法权益。2015年补偿协议内容违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称土管法实施条例）第二十五条第二款“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的强制性规定，依《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定，2015年补偿协议约定给予翟好志等人安置林旺北风情小镇面积120平方米公寓楼内容无效。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款的规定，翟好志等人请求判令海棠区政府依2013年安置细则中确定的补偿方式和补偿标准，履行给予翟好志等人安置林旺北风情小镇连排住宅面积250平方米安置房的安置补偿义务的诉讼请求，依法予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款、土管法实施条例第二十五条第三款之规定，判决确认2015年补偿协议中海棠区政府给予翟好志等人安置120平方米公寓楼的内容无效；海棠区政府应按照2013年安置细则给予翟好志等人安置林旺北风情小镇连排住宅面积250平方米安置房。海棠区政府不服，提起上诉。
海南省高级人民法院（2016）琼行终422号行政判决认为,根据土管法实施条例第二十五条第三款规定，海棠区政府应根据经批准的2012年安置方案以及自行制定的2013年安置细则实施安置。本案中，翟好志等人被征收房屋面积143.91平方米，且翟好志等人的集体经济组织成员资格已经生效民事判决确认，翟好志等人符合2013年安置细则中有关安置对象的规定。翟好志等人安置人口为5人，按2013年安置细则规定每人50平方米计算，海棠区政府应安置翟好志等人连排住宅风情小镇250平方米户型房屋。海棠区政府仅给予翟好志等人补偿120平方米公寓楼，明显不符合2012年安置方案规定，侵犯翟好志等人的合法权益。海棠区政府主张应追加庄大村委会第一村民小组参加诉讼，因本案涉及的是对被征收人安置问题，与庄大村委会第一村民小组并无利害关系，海棠区政府的上述主张没有事实和法律根据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决驳回上诉，维持原判。
海棠区政府申请再审称：1.一、二审判决认定翟好志等人为安置对象，缺乏证据证明。2013年安置细则规定，安置对象除具备集体经济组织成员资格外，还须履行集体经济组织成员的义务。没有证据证明翟好志等人履行过相关义务。2.一、二审判决依据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，认定2015年补偿协议无效，适用法律错误。土管法实施条例第二十五条不是效力性的强制规定，而是调整征收补偿安置协议的法律规范。2012年安置方案和2013年安置细则是海棠区政府制定，经三亚市政府批准同意的文件，不是法律、行政法规。不论2015年补偿协议是否违反上述两文件，都不影响协议的效力。3.一、二审判决遗漏应当参加诉讼的当事人，审判程序违法。翟好志等人是否具有集体经济组织成员资格、是否履行相关义务、是否应当被安置，与庄大村委会第一村民小组具有利害关系，该村民小组应当作为第三人参加诉讼。请求撤销一、二审判决，依法改判驳回翟好志等人的诉讼请求。
被申请人翟好志等人答辩称：1.生效民事判决已经确认翟好志等人集体经济组织成员资格。翟好志等人自1994年迁至庄大村委会20余年来，依法参加村自治组织的选举、计划生育宣传、村道整修、为计划生育夫妇提供医疗服务等活动，积极履行集体经济组织成员义务，民事生效判决对此已经确认。2.土管法实施条例第二十五条第三款规定属于行政法规的效力性强制规定，适用《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，判决认定2015年补偿协议无效，适用法律正确。3.庄大村委会第一村民小组与2015年补偿协议无关，且判决亦未让其承担义务，无需追加为第三人。请求驳回海棠区政府的再审申请。
本院经审查认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定，生效的人民法院裁判文书确认的事实，可以作为定案依据。本案中，（2009）三亚民一终字第60号、（2010）城民一初字第615号、（2015）三亚民一终字第262号三份生效的民事判决，均已确认翟好志等人庄大村委会第一村民小组集体经济组织成员资格，同时还确认翟好志等人参与村委会基层组织民主选举活动、响应村委会计划生育政策宣传、在村委会整修公路时捐款、从事个体医疗服务村民等履行集体经济组织成员义务的事实。本案一、二审判决根据上述三份生效民事判决确认的事实，认定翟好志等人具有庄大村委会第一村民小组集体经济组织成员资格，履行了相关义务，符合行政诉讼证据采信及事实认定规则。海棠区政府主张，一、二审判决认定翟好志等人为安置对象缺乏证据证明，亦没有证据证明翟好志等人履行集体经济组织成员义务。但是，海棠区政府并未举出足以否定三份生效民事判决认定事实的相关证据，其主张没有事实根据，本院不予支持。
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第一部分第三段规定，行政审判实践中，经常涉及有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件，这些具体应用解释和规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。行政协议案件涉及行政管理职能的履行和公共管理目标的实现，作为行政案件审理，必须按照行政诉讼法的规定，对被诉的行政协议行为进行合法性审查。凡是违反法律、行政法规、地方性法规、合法有效的规章以及规章以下规范性文件的行政协议行为，均属于违法的行政行为。行政机关签订行政协议，应当在其自由裁量权范围内行使，不得侵犯国家利益、公共利益和他人合法权益，也不得以协议为名，损害行政协议相对人的合法权益。本案中，2013年安置细则不存在违反上位法规定的情形，属于合法有效的行政规范性文件，应当作为判断被诉的海棠区政府与翟好志等人签订2015年补偿协议行为以及不履行依法安置法定职责行为是否合法的根据。从2015年补偿协议内容与2013年安置细则规定的比较可以看出，2015年补偿协议有关对翟好志等人安置房屋的约定，明显与2013年安置细则规定不符，严重损害翟好志等人依照细则应当获得的补偿安置权利，海棠区政府负有按照2013年安置细则规定依法给予翟好志等人进行安置的职责义务。据此，一、二审判决否定海棠区政府签订2015年补偿协议行为中关于对翟好志等人的补偿安置内容的合法性效力，责令海棠区政府按照2013年安置细则给予翟好志等人安置林旺北风情小镇连排住宅面积250平方米安置房，判决结果并无不当。应当指出的是，一、二审判决在行政诉讼法和行政法律规范有相应的判断标准的情况下，援引《中华人民共和国合同法》第五十二条规定判决确认2015年补偿协议无效不妥，本院予以指正。因该项援引法律问题并未影响一、二审判决结果的合法性，本案不予再审。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定，公民、法人或者其他组织与被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。第九十一条第（五）项规定，原判决遗漏当事人严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。本案中，被诉行政行为是海棠区政府与翟好志等人签订安置补偿协议的行为和海棠区政府不履行依法安置法定职责的行为，翟好志等人所在的庄大村委会第一村民小组与两个被诉行政行为均不存在利害关系，且与本案的判决结果也没有任何关联性，本案的判决结果没有减少庄大村委会第一村民小组的任何权利，也未增加其任何义务。因此，庄大村委会第一村民小组并非必须参加诉讼的第三人，一、二审未将其追加为第三人参加诉讼，不违反法定的诉讼程序。海棠区政府主张庄大村委会第一村民小组与本案有利害关系，理由不充分。以此为由申请再审，本院不予支持。
综上，海棠区政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）、（五）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回海南省三亚市海棠区人民政府的再审申请。
审判长 郭修江
审判员 龚 斌
审判员 王毓莹
二〇一七年八月二十五日
书记员 陈清玲
（来源：鲁法行谈）
