最高法判例：复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法属共同被告情形——高峰诉宿迁市公安局治安行政复议案
【裁判要旨】
《行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六条第二款规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法并不属于改变原行政行为，原行政行为虽被确认程序违法但其法律效力仍得到保留，故复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法，应当属于上述法律和司法解释规定的共同被告的情形。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申4197号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：高峰，男，1974年11月12日生，汉族，住江苏省泗洪县。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：宿迁市公安局，住所地：江苏省宿迁市洪泽湖路**。
法定代表人：江海，该局局长。
一审第三人：刘海，男，1976年7月22日生，汉族，住江苏省泗洪县。
再审申请人高峰因诉宿迁市公安局治安处罚行政复议一案，不服江苏省高级人民法院（2016）苏行终528号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员王振宇、审判员李纬华、代理审判员仝蕾组成的合议庭进行审查，现已审查终结。
宿迁市中级人民法院一审查明：高峰和刘海均为视力残疾人。高峰与刘海同时在泗洪经济开发区分金亭医院康复中心盲人按摩培训班学习。2014年10月5日18时许，因刘海在宿舍内抽烟，高峰出声制止，二人言语不和，进而发生厮打，厮打中刘海致伤高峰面部和腹部。高峰受伤后于2014年10月5日至16日在泗洪分金亭医院住院治疗，经诊断为：左侧鼻骨骨折，全身多处软组织挫伤。2014年11月3日、4日高峰还在泗洪中医院进行了CT检查，经检查为：左侧眼眶内侧壁及下壁骨折；左侧眼眶内侧壁陈旧性骨折；左侧眼球术后改变；左侧鼻骨骨折。
高峰与刘海发生纠纷后高峰当场报警，泗洪县公安局经济开发区派出所（以下简称开发区派出所）出警，并于当日受理了该起案件，后分别向高峰、刘海及部分在场学员进行了调查询问。2014年10月24日，高峰递交轻伤鉴定申请。2014年10月28日，开发区派出所委托泗洪县公安局物证鉴定室对高峰的损伤程度进行鉴定，但之后未出具书面鉴定意见。2015年1月28日，受开发区派出所和高峰共同委托，广东众合司法鉴定所对高峰的损伤程度进行了鉴定，并于29日出具粤众[2015]临鉴字第0066号《法医临床学鉴定意见书》，鉴定高峰鼻骨骨折及身体多处软组织挫伤的损伤程度为轻微伤。该鉴定意见书于2015年2月4日向高峰和刘海进行了送达。因办理案件需要，2014年11月2日，开发区派出所经泗洪县公安局领导审批，延长办案期限三十日。2015年4月17日，泗洪县公安局作出洪公（开）行罚决字[2015]556号《行政处罚决定书》（以下简称556号处罚决定），对刘海处以行政拘留十日并处罚款伍佰元。
高峰对556号处罚决定不服，于2015年4月23日向宿迁市公安局申请行政复议，请求撤销556号处罚决定，并追究刘海的刑事责任。宿迁市公安局于2015年4月23日受理了高峰的复议申请，2015年4月29日向泗洪县公安局发出了《提交行政复议答复通知书》，泗洪县公安局于2015年5月6日进行了答辩。2015年6月19日，宿迁市公安局作出宿公复延字[2015]第04号《行政复议期限延长通知书》，决定延长行政复议期限30日，并于同日将该通知书邮寄送达给了高峰。2015年7月20日，宿迁市公安局作出宿公复字[2015]第05号《行政复议决定书》（以下简称05号复议决定）。该复议决定认为，高峰和刘海因刘海在宿舍内抽烟引发口角，后相互厮打，刘海致高峰鼻骨骨折、腹部挫伤。经鉴定，高峰损伤程度构成轻微伤，未达到刑事案件立案追诉标准，该起纠纷属于违反治安管理的殴打他人案件。泗洪县公安局作出的556号处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，量罚适当。但泗洪县公安局在办理案件过程中超过办案期限，且对高峰的伤情鉴定申请未依法出具书面鉴定意见，违反程序规定。宿迁市公安局确认泗洪县公安局作出556号处罚决定的行政行为程序违法。
一审法院认为：一、关于556号处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确、处罚是否适当的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第二款第二项规定，殴打、伤害残疾人的，处十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款。本案中，刘海和高峰均系视力残疾人，因刘海在宿舍抽烟的不文明行为遭到高峰制止，引发口角继而发生厮打，刘海致高峰鼻骨骨折和身体多处软组织挫伤，经鉴定高峰的损伤程度为轻微伤，该事实有双方在公安机关的多次陈述、证人证言、病历资料、鉴定意见等证据证实，事实清楚，证据确凿。因高峰的伤情未达轻伤程度，不够刑事案件追诉标准，泗洪县公安局以治安案件处理，并对刘海处以行政拘留十日，并处罚款伍佰元具有事实和法律依据，处罚适当。
二、关于宿迁市公安局认为泗洪县公安局的行政行为程序违法是否具有法律依据的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十条规定，“为了查明案情，需要解决案件中有争议的专门性问题的，应当指派或者聘请具有专门知识的人员进行鉴定；鉴定人鉴定后，应当写出鉴定意见，并且签名。”本案中，高峰的损伤程度决定案件的性质，高峰申请对其损伤进行鉴定，但泗洪县公安局未按规定出具书面鉴定意见，该行为违反了程序性规定，属程序违法行为。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条规定，“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办理治安案件的期限。”本案中，泗洪县公安局自2014年10月5日受理该起案件，2015年4月17日向高峰和刘海送达556号行罚决定，期间扣除委托广州众合司法鉴定所对高峰损伤程度鉴定的时间和泗洪县公安局对刘海伤情鉴定的时间，泗洪县公安局对案件的办理时间已经明显超过法律规定的期限，该行为亦属于程序违法。宿迁市公安局认定泗洪县公安局作出556号处罚决定的行政行为程序违法具有事实和法律依据。
三、关于宿迁市公安局作出05号复议决定书程序是否合法问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（一）项、第十二条第一款、第十七条、第三十一条的规定，高峰申请复议的事项属于宿迁市公安局受理行政复议的范围，该局收到高峰行政复议申请之日即为受理之日，其应在受理之日起六十日内作出行政复议决定，并向申请人和被申请人送达，但因情况复杂，经复议机关领导人批准，可以延长不超过三十日的期限。本案中，宿迁市公安局自2015年4月23日收到高峰的申请，后经领导批准延长期限三十日，于2015年7月20日作出行政复议决定，并向高峰进行了送达，宿迁市公安局的复议行为符合上述法律的规定。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查，有必要时可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。本案中，宿迁市公安局受理高峰的行政复议申请后，要求被申请人做了书面答复并提供相关案件材料，后进行了阅卷，采取书面审查方式对案件进行了复议审查，亦符合法律规定。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目规定，行政复议机关对被申请人作出的具体行政行为进行审查，如具体行政行为违反法定程序的，应决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。本案中，因泗洪县公安局作出的行政处罚决定事实清楚，适用法律正确，处罚适当，但存在违反法定程序的情节，宿迁市公安局作出确认泗洪县公安局行政行为程序违法的复议决定符合法律规定。综上，判决驳回高峰的诉讼请求。
高峰不服一审判决，向江苏省高级人民法院提出上诉。
江苏省高级人民法院二审以与一审法院基本相同的理由判决驳回上诉，维持一审判决。
高峰向本院申请再审称，刘海到其宿舍吸烟系故意挑衅，刘海存在过错。涉案四个证人涉嫌作伪证，泗洪县公安局依据证人证言作出556号处罚决定，属于认定事实不清。一、二审法院对其提供的录音等证据视而不见，判决驳回其诉讼请求违法。请求撤销一、二审判决，并撤销05号复议决定和556号处罚决定。
本院认为，本案被诉行政行为是宿迁市公安局作出的05号复议决定，一审法院围绕三个焦点问题进行全面审查，其中前两个焦点问题涉及05号复议决定是否具有事实和法律依据；第三个焦点问题涉及作出05号复议决定的程序是否合法,最终认定05号复议决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。上述判决认定事实清楚，判决结果正确。
需要指出的是，一审法院在审理本案过程中，存在未释明及追加泗洪县公安局为共同被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六条第二款规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。就本案而言，原行政行为即泗洪县公安局作出的556号处罚决定。05号复议决定的主文为“确认泗洪县公安局作出556号处罚决定的程序违法”，该复议决定并未改变原行政行为的处理结果。况且，05号复议决定认定“556号处罚决定依据的事实清楚、适用法律正确、量罚适当”，因“被申请人办案超过法定期限、未出具书面鉴定意见”而被确认程序违法。上述情况表明，复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法并不属于改变原行政行为，原行政行为虽被确认程序违法但其法律效力仍得到保留，故本案应当属于上述法律和司法解释规定的共同被告的情形。在一审原告仅就复议行为提起诉讼的情况下，一审法院应当向原告释明追加作出原行政行为的行政机关为共同被告，若原告拒绝，也应依职权追加原行政机关为共同被告。但是，一审法院虽没有释明并追加泗洪县公安局为共同被告不当，但在审理时已经对泗洪县公安局作出的556号处罚决定从“认定事实是否清楚、适用法律是否正确、处罚是否适当”等方面进行了全面审查，没有追加泗洪县公安局为共同被告并不影响本案判决结果的正确性，故本案没有再行追加共同被告后重新审理的必要。
此外，还需要指出的是，一、二审判决引用相关法条出现表述错误。一、二审判决关于“《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目规定”的表述错误，从判决上下文文意可以推断，引用该条款的目的是为认定复议机关以原行政行为违反法定程序为由作出确认程序违法的复议决定正确，故该条款的正确表述应为“《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第3目‘违反法定程序’的规定”，对此本院予以指正。
综上，再审申请人高峰的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人高峰的再审申请。
审 判 长 王振宇
审 判 员 李纬华
代理审判员 仝 蕾
二〇一七年十月二十日
书 记 员 孔冰冰
（来源：行政法实务）
